Государственный менеджмент и государственное управление экономикой

Государственный менеджмент и государственное управление экономикой
Государственный менеджмент и государственное управление экономикойБольшинство исследователей механизмов власти и управления постоянно сталкиваются с проблемами низкой эффективности государственной власти. Примерно за шесть тысячелетий истории человечества почти ни одному поколению не удалось воспользоваться в полной мере плодами просвещенного, справедливого и эффективного правления. А многочисленные попытки лучших умов человечества понять и устранить первопричины подобного положения чаще всего оканчивались неудачей. Вопрос превращения государства в нейтральный технический инструмент закономерно и предсказуемо функционирующей системы на службе обществу, которую сформулировал один из родоначальников политической философии Нового времени Т. Гоббс, так и не получил своего окончательного ответа. Из организации, созданной людьми для решения общих дел, государство превращается часто в грозного Левиафана, грандиозную машину, обладающую собственной волей и силой к самосохранению, символ некой ужасной силы и врага человечества.Не утихают споры о государстве и в начале XXI в. Императивы нового постиндустриального и информационного общества заставляют исследователей снова и снова обращаться к этой тематике. Существует значительный разброс мнений в отношении самого института государства него перспектив, обоснования и легитимации новых, более эффективных систем управления. Многие из них не лишены оригинальности. Так, известный историк и военный теоретик М. Кревельд отмечает, что государство является только одной из форм, которую исторически принимает организация правительства. Со временем государство стало гораздо сильнее любой другой политической организации в Европе и на других континентах. Во второй половине XX в. его триумф стал практически полным. Однако эту форму неверно было бы считать вечной.Важнейшими характеристиками современного государства являются полный суверенитет и власть над людьми, которые живут в пределах его границ. При этом оно обособилось от общества, превратилось в особую корпорацию, обладающую собственным юридическим лицом, отличным от личности правителей и совокупности граждан, которыми оно правит. Последнее признается законом и позволяет ему заключать от своего имени договоры, владеть собственностью, защищать себя и т. п. Благодаря этой третьей характеристике государства первые две становятся избыточными. Поэтому основная угроза государству проистекает не от собственных правительств и народов, а от других корпораций, имеющих такую же природу, как и само государство, но отличающихся от него в отношении контроля над территорией и людьми.В качестве новых игроков на политическом поле исследователь называет современные частные корпорации и транснациональные компании, многие из которых часто крупнее и богаче отдельных государств. Они используют новейшие технологии, располагают реальными финансово-экономическими рычагами влияния на власть национальных правительств и общественное благосостояние. Государство, ввиду его неспособности исполнять взятые на себя обязательства, вынуждено отступать. Иногда добровольно, снимая с себя ответственность за социальную политику, передавая часть своих функций частным структурам, открывая границы в обмен на лучшие возможности в торговле и благоприятный инвестиционный климат. Чаще — непреднамеренно, в результате действия мощных экономических, технологических, военных и культурных воздействий. И, наконец, по умолчанию, путем медленной эрозии качества тех благ и выгод, которые государство может и должно предоставлять своим гражданам. Это ведет к упадку важнейших институтов государства и может привести в обозримом будущем к радикальной трансформации всего современного мира. В худшем случае — наступит полный крах, и люди могут оказаться под властью более авторитарных и безответственных организаций. В лучшем, по мнению профессора М. Кревельда, все будет зависеть от конкретных обстоятельств. Баланс опасностей и открывающихся возможностей, вероятно, окажется примерно равным. «Об отступлении государства не стоит жалеть, но и завтрашний мир не будет много лучше того, который на наших глазах отходит в мир теней».Пессимизм историка вполне объясним. Однако отсутствие перспектив смущает умы прежде всего специалистов в области государственного управления. По их мнению, современные риски в развитии государственности связаны с кризисом общественных наук. В свое время Г. Гегель не без основания писал, что государство нуждается в глубоком образовании и понимании и требует удовлетворения этой потребности от науки. Однако государствоведение не может похвастаться особыми достижениями. Даже сегодня наука о государстве остается сугубо эмпирической, основанной на авторитете своих общепризнанных корифеев, их высказываниях и рекомендациях. В первую очередь это связано с особенностями господствующей долгое время методологии анализа. По мере отказа от теологических представлений о государстве, его божественном происхождении этот институт рассматривали в основном как результат деятельности людей, обусловленной их предпочтениями, то есть политикой. Огромная роль личностного фактора в политике и управлении не позволяла понять как природу государств, так и закономерности их развития в прошлом, настоящем и будущем. Более того, на этом основании К. Поппер, например, высказал предположение о принципиальной невозможности прогнозировать будущее в государстве и о том, что знание законов общественного развития может быть получено только в виде ограниченных гипотез. Из организации, созданной людьми для достижения общих целей, государство превратилось в фантом, арену борьбы честолюбий, сферу случайности и произвола.Тезис о непредсказуемости процессов государственного строительства взят на вооружение не только представителями науки. Им часто пользуются политические и государственные деятели, которые обязаны не только предвидеть последствия своей деятельности, но и находить средства против возможных кризисов систем управления. В сфере государственного строительства источники большинства нарушений принципиально предсказуемы, так как имеют своих создателей. Подобно людям «болеют» организации, которые являются формой объединения и совместной деятельности сообществ людей. Однако для преодоления этих кризисных ситуаций, созданных существующим уровнем мышления, необходим, очевидно, иной уровень мышления.В качестве примера реализации этого нового подхода следует привести совместное исследование С. Курица и В. Воробьева. На основе системного подхода и метода диагностики болезней, который впервые применен к государственному управлению, они выявили основные патологии, которые возникают при создании и в процессе функционирования государства. Административное насилие над человеком как основное средство управления, отсутствие прямой и персональной ответственности за принимаемые решения и результаты деятельности превратили чиновников в организационных динозавров. Бюрократизм и коррупция приобрели во многих государствах характер системных заболеваний. Они носят «вирусный» характер, способствуют «заражению» будущего болезнями прошлого. Поэтому все усилия по повышению эффективности государственного управления оборачиваются чаще всего привычным ростом бюрократии. Авторы установили признаки здорового состояния государства, предложили модели создания нормальной системы государственного управления. В качестве образца для подражания приводятся другие виды организаций и организационных систем: акционерные общества и преуспевающие частные корпорации. Успехи последних они объясняют наличием у них эффективного и беспристрастного экзаменатора: объективных показателей результативности. Это значительно расширяет представления о государстве, путях модернизации существующих политико-административных систем.Однако пока специалисты по государственному управлению заняты в основном поисками новой методологии, их коллеги в области менеджмента вполне преуспели в практической реализации своих идей. Традиционно менеджмент, как наука и искусство управления интеллектуальными, финансовыми и материальными ресурсами в интересах наиболее эффективной производственной деятельности и увеличения прибыли, рассматривался на уровне предприятий и коммерческих организаций. В настоящее время основные принципы общего менеджмента распространяются на управление государственными организациями. В результате, по некоторым оценкам, мы стали в конце XX в. свидетелями «глобальной революции в государственном управлении». Пользуются большой популярностью такие понятия, как «государственный менеджмент» и «государственное предпринимательство». Концепция нового государственного менеджмента (нового государственного управления) легла в основу современных административных реформ. Они вызвали множество инноваций в сфере государственного управления, рассматриваются как средство преодоления негативных тенденций в развитии современного государства и бюрократизации систем управления.Постбюрократическая парадигма в менеджменте. Теория бюрократии в менеджменте и государственном управлении имеет во многом общие основания. Они связаны с трудами М. Вебера, идеей В. Вильсона о разделении сферы политики и управления, усилиями одного из основателей школы научного менеджмента А. Файоля по разработке административной доктрины. Создание рациональной бюрократии рассматривалось в качестве цели развития всех организационных систем. Профессия специально подготовленного управленца становится в первой половине XX в. главной ценностью частного предприятия и государственного аппарата. Это обеспечило профессионализацию управления и повышение его эффективности. Одновременно наблюдается неуклонный процесс бюрократизации механизмов управления. Он завершился созданием гигантских частных компаний и многочисленного государственного аппарата со строгой многоуровневой иерархией и жестким централизованным планированием. Основными проблемами, которыми занимались теоретики менеджмента в этот период, были единоначалие, разделение труда, департаментализация, иерархическая структура, зоны управляемости, линейный и штабной персонал, подбор кадров, непосредственное руководство.Первая волна критики концепции рациональной бюрократии наблюдалась в 40—50 гг. XX в. Однако она по-разному была воспринята в правительственных кругах и частных компаниях. Для первых отказ от бюрократических методов означал потрясение существующих механизмов государственного управления и ослабление роли государства. Для представителей бизнеса, которые были больше ориентированы на максимизацию прибыли и победу в конкурентной борьбе, это был путь сокращения трансакционных издержек, повышения эффективности своей деятельности. Господство бюрократических методов вело к формализму в управлении компаниями, отсутствию индивидуальной инициативы и гибкости в достижении их целей. Они превращались в царство бумаги и волокиты. Необходимые распоряжения в условиях многоуровневой иерархии запаздывали и искажались, теряли свою актуальность и эффективность. Жесткая привязанность иерархии должностей к градации должностных окладов, их рост по мере удаления специалиста от непосредственного производства продукта или товара деформировали основания успешной карьеры, средства привлечения и закрепления лучших специалистов. Процветали семейственность, фаворитизм, блат, наушничество и поблажки для «своих». Преданность начальству и умение «прогибаться» ценились больше, чем профессиональные способности.Задачи борьбы с этими бюрократическими извращениями, создания гибких и адаптивных организации вызвали, по выражению П. Друкера, «большой взрыв» в теории и практике менеджмента. В качестве дополнительных факторов перемен называются также необходимость глобальной ориентации управленцев, использование возможностей современных телекоммуникаций, компьютерной обработки данных, новых технологий, изменения предпочтений управляемых, стремление их к участию в результатах деятельности, новые реальности времени и места работы, давление неблагоприятных демографических факторов и факторов окружающей среды, ускорение темпов устаревания профессиональных знаний. Теория менеджмента была дополнена новыми принципами управления (П. Друкер), набором качеств (Д. МакКлеланд) и ролями управляющих (Г. Минцберг), среди которых назывались предпринимательская ориентация, интеллект, разносторонность, искусство межличностных отношений, информационные и управленческие роли, роли в принятии решений. Успешно интегрировались в практику менеджмента достижения поведенческих наук и теории политического лидерства. Общая установка новых подходов сводилась к тому, что квалифицированный менеджер работает продуктивно в условиях, когда ему разрешено действовать так, как он считает нужным. В огромном массиве идей можно выделить, пожалуй, три основных направления и средства борьбы с производственной бюрократией: децентрализация, меритократия и целевое управление. В комплексе они дополняют друг друга, дают необходимый эффект, обеспечивают появление гибких, адаптивных и креативных организаций.В результате децентрализации на смену старым неповоротливым монстрам в виде типичных корпоративных структур должны прийти так называемые «ужатые предприятия». Это облегченная и «обезжиренная» организация, лишенная значительной части своих прежних иерархических уровней. В идеале должно остаться от 3 до 5 уровней управления за счет перехода от традиционного соотношения руководителей и подчиненных 1: 6—10 к новому соотношению I : 20 и даже 1: 30. Узкая специализация таких предприятии позволяет организовать работу коллектива как одной команды (проектный менеджмент). Формирование команды является основной функцией руководителя, который из обычного начальника пре-вращается в ее лидера, координатора и антрепренера. В команду входят помимо постоянного персонала поставщики, консультанты, независимые эксперты, клиенты. Работа в сети превращает подобные организации в «виртуальные» предприятия, которые активно осваивают новые методы производства: система производства под заказ и точно в срок; система непрерывного контроля качества; работа на клиента, который превращается в основного заказчика и контролера качества произведенного продукта и т. п.Принципы меритократии на первом этапе использовались с целью вытеснения из управления неэффективных собственников и хозяйских детей, которые преобладали в корпоративных структурах на индустриальной стадии развития капитализма. Их реализация способствовала профессионализации управления, ускорив так называемую «менеджериальную революцию». Это стало отрицанием семейственности, вытеснило из обращения такие критерии карьерного продвижения, как родственные связи, стаж работы на предприятии, преданность фирме, начальству. Привлечение к управлению элиты общества, талантливых работников сместило акценты и направления усилий по рационализации управления. Серьезным ударом по бюрократическим структурам стала реализация идеи о том, что подлинная иерархия должна основываться на ответственности и заслугах. Ранг работника определен в штатном расписании и вовсе не нуждается в таких дополнительных «отличительных знаках власти», как наличие отдельного кабинета, служебной машины, постоянного зарезервированного места в ресторане. Определив задачи и полномочия исполнителя, не следует по традиции вмешиваться в сферу его компетенции.