«Viberi» Почему расходы трудно снизить
«Viberi» Почему расходы трудно снизитьЯ хотела бы остановиться на том типе неэффективных расходов, которые мы видим, как только уходим за пределы крупных населенных пунктов и переходим на периферию, где люди живут в небольших поселках и селах, транспортная доступность низка, деградирует человеческий капитал и идет активный отток населения. В этих ситуациях проблема выглядит совсем по-другому, чем в крупных городах, потому что те стимулы, на которые направлены наши реформы в этой сфере, перестают действовать.Нельзя сказать, что государственная политика к этой проблеме не обращалась. Я в двух словах скажу, как ее пытались решать на примере общего образования. В начале 2000-х годов в концепции реструктуризации образования было предложено, чтобы в селах сохранялись начальные школы, а средние и особенно старшие классы переводились в более крупные и сильные базовые школы и, таким образом, решалась проблема повышения эффективности. На той территории, где транспортная доступность позволяет, эта модель так или иначе действует. А вот дальше начинаются «но». Вы оставляете начальную школу в селе. Где вы ее оставляете – в двухэтажном здании старой средней школы, рассчитанной на 500 человек? Тогда вы практически ничего не выигрываете. Если вам нужно перестраивать, реконструировать это здание или строить новое – это дополнительные финансовые вложения. Если вы осуществляете перевозку детей, то сколько вы можете перевезти? Шесть человек – можете, восемь – можете, десять – уже сложно. А если у вас школа на 25 человек? Три школьных автобуса в технически исправном состоянии, три водителя – сколько вам на все это потребуется дополнительных расходов? В такой ситуации вполне возможно, что вам придется сохранить школу с 10 учителями и 25 учащимися там, где транспортная доступность позволяет их перевозить.Но ведь есть еще много других территорий, где нет такой транспортной доступности. Здесь мы можем либо вывести детей в интернат (даже если не обсуждать ценностные и социальные вопросы, которые с этим связаны, то интернаты тоже надо строить, вкладывая деньги), либо надо сохранять в этих местах школы, какими бы неэффективными они ни были. Мы можем перевести в здание полупустой школы администрацию, еще какие-то бюджетные структуры – опять же нужны дополнительные вложения, хотя бы для того, чтобы отдельные входы обустроить. Но на этом, собственно, потенциал реструктуризации неэффективных расходов в рамках традиционных подходов исчерпан: мы видим очень жесткие структурные ограничения на их снижение.Надо сказать, что даже там, где эффективность расходов можно было бы повысить, государственная политика этому активно препятствует. Мешает доминирование отраслевого подхода к управлению. Попробуйте, например, создать объединенный культурно-образовательный центр в нашей системе, где образование – отдельно, а культура – отдельно. Невыгодно даже объединять библиотеки с клубами, потому что есть отдельная субсидия на обновление фондов муниципальных библиотек. Как только организация перестает называться муниципальной библиотекой, она перестает получать эту федеральную субсидию. У нас есть отдельная субсидия на ремонт деревянных школ в аварийном состоянии. Поэтому мы ремонтируем школы не там, где есть перспектива роста числа учащихся, а там, где школы деревянные. И там, где дешевле строить, а не ремонтировать, все равно ремонтируем, потому что на это дают федеральные деньги. В этом смысле отсутствие какой-либо политики по управлению пространством очень серьезно снижает потенциал для экономии неэффективных социальных расходов.Что делать в этой ситуации? Есть четыре возможных варианта. Первый – не делать ничего. Но тогда мы должны понимать, что в течение максимум 10 лет на этих территориях социальные услуги предоставляться перестанут. То поколение, которое там сейчас работает, постепенно уходит. Собственно, уже сейчас основная задача этих бюджетных учреждений – вовсе не предоставление услуг, которые стали побочным продуктом, а просто сохранение занятости и социальных льгот для учителей. Второй вариант – попытаться влить в эту систему «новую кровь», насытить ее людьми, способными предоставлять услуги. Мы попытались оценить по некоторым регионам расходы на то, чтобы в села поехали молодые специалисты. По самым скромным оценкам, зарплаты нужно увеличивать в 2–3 раза плюс предоставлять жилье. Очевидно, что дополнительные вложения в этом случае необходимы.Третий вариант – попробовать перейти к другому типу предоставления услуг, напрямую не связанному с бюджетной сетью: дистанционные, мобильные услуги и т.д. Можно ли на этом сэкономить? Возьмем, например, очень активно рекламируемую информатизацию, которая, как считается, позволит дистанционно предоставлять услуги в малых школах. Что происходит в этом случае? Школу сохраняем (ученики все равно должны в нее ходить), учителей сохраняем (кто-то должен наблюдать за учебным процессом), дополнительно тратим деньги на оборудование, на технических специалистов, которые будут поддерживать его в рабочем состоянии, на скоростной интернет и на дополнительную зарплату тем учителям, которые в базовых сильных школах будут дистанционно вести уроки. О какой экономии можно говорить?И, наконец, последняя стратегия – стимулирование сворачивания программ. Здесь велась политика двух типов. В первом этот вопрос вообще не рассматривался, потому что сохранение села считалось социальной ценностью: закроем школу – умрет село, поэтому держим и школу, и всю социальную сеть любой ценой. Второй тип – когда регионы попытались решить проблему, очень сильно обожглись и больше об этом слышать не хотят. Пробовали переселять целыми селами, но в итоге возникал ворох проблем, начиная с роста цен на землю и жилье в окружающих районах и заканчивая недовольством людей. В результате населенный пункт закрыть не удавалось, и считалось, что это провал. Наверное, здесь нужна не такая кампанейщина, а очень четкая, продуманная политика.Решение людей переезжать определяется двумя видами факторов, которые в мировой науке называются push («выталкивающие») и pull («притягивающие»). Нужно настраивать политику таким образом, чтобы их усиливать. Что сейчас происходит с «выталкивающими» факторами? Если, например, у вас работают дизельная электростанция, автономное электроснабжение в поселке и киловатт-час электроэнергии стоит 27 рублей, то население платит 1,3 рубля, потому что такова тарифная политика. Естественно, население не переезжает, оно растет. Очевидно, что такое положение вещей надо менять. Одновременно надо поддерживать переезд тех семей, нахождение которых на данной территории наиболее затратно. Несколько коротких выводов. Во-первых, наверное, потенциала для снижения социальных расходов сейчас нет, и было бы правильнее поискать его в других сферах, например силовых. Во-вторых, для того, чтобы снижать неэффективные расходы, мы должны очень серьезно, стратегически менять систему управления. Нужно организовать его не просто по отраслевому принципу, а как управление пространственным развитием. Иначе качество услуг будет снижаться, а расходы – расти.
Рубрики