«Viberi» ФРС: центральный банк по-американски

«Viberi» ФРС: центральный банк по-американски
«Viberi» ФРС: центральный банк по-американскиФРС состоит из Совета управляющих и 12 окружных федеральных резервных банков (ФРБ). Главная задача Совета управляющих — формирование кредитно-денежной политики. ФРБ отвечают за проведение этой политики и осуществляют банковский контроль в своих округах. Как явствует из названия, ФРБ также хранят обязательные резервы всех остальных банков.
Функции ФРС можно разделить на четыре группы:
— осуществление кредитно-денежной политики;
— надзор и регулирование банковских институтов и защита прав их клиентов;
— обеспечение стабильности финансовой системы страны;
— оказание некоторых услуг правительству США, финансовым институтам и государственным органам зарубежных стран.
Одно из отличий ФРС от центральных банков других развитых стран (а также России) заключается в том, что эта организация с формальной точки зрения не принадлежит государству. Акционерами каждого ФРБ являются банки данного округа, имеющие членство в ФРС. Оно является обязательным для всех банков, зарегистрированных в соответствии с федеральными законами. Банки, зарегистрированные в соответствии с законами штатов, также могут (но не обязаны) вступать в ФРС. Конечно, владение долей в капитале ФРБ отличается от владения акциями любого другого банка или предприятия, поскольку деятельность ФРБ не направлена на извлечение прибыли. Банки — члены ФРС ежегодно получают дивиденды в размере 6% от размера своей доли, однако эту долю нельзя продать или использовать в качестве залога. Зато банки, входящие в систему, имеют право голосовать за или против кандидатов на некоторые руководящие посты в своем ФРБ.
Как все начиналось. История ФРС и ее структура имеют любопытные особенности. ФРС была создана в 1913 году и поначалу была скорее похожа на федеративное объединение 12 региональных «центральных банков», которые располагались в крупных городах. Главной целью этого объединения было обеспечение потребности банков в необходимом уровне ликвидности, особенно в кризисные периоды. В компетенцию Федерального резервного совета (так назывался тогда Совет управляющих) не входили такие, казалось бы, естественные для ЦБ страны функции, как регулирование предложения денег и процентных ставок. Даже эмиссию наличных денег осуществляли тысячи так называемых национальных банков. Это были отнюдь не государственные банки, а частные кредитные учреждения, действовавшие по соглашению с федеральным правительством. Каждый такой банк мог выпускать в обращение банкноты на сумму своего основного капитала и при этом был обязан принимать в уплату банкноты всех остальных национальных банков. Эти «национальные банкноты» находились в обращении до 1935 года.
Поначалу создание централизованной структуры многими финансистами было воспринято в штыки. В первые два десятилетия отношения ФРБ с Федеральным резервным советом были, мягко говоря, натянутыми. Окружные банки не спешили передавать ключевые регулирующие функции единому центру. До 30-х годов фактический контроль над ФРС был сосредоточен в ФРБ Нью-Йорка, а самой влиятельной фигурой в американских финансах был его глава Бенджамин Стронг. Этот человек оказал сильнейшее влияние на формирование кредитно-денежной политики и развитие ФРС, хотя не был даже членом Совета управляющих.
Реальную власть совет получил уже в 30-е годы. Толчком к новому этапу централизации банковского регулирования стала Великая депрессия. Законы, принятые в ходе реализации «Нового курса» президента Франклина Рузвельта, усилили позиции ФРС как регулятора денежного обращения в стране, а также ее независимость в принятии решений. Важным моментом в истории ФРС стало принятие в 1946 году «Закона о занятости», который возложил на государство ответственность за темпы экономического роста и уровень занятости. С тех пор эти цели стали ключевыми для политики ФРС.
Независимость. ФРС обладает большой степенью независимости. Она избавлена от повседневного политического давления со стороны исполнительной и законодательной власти и не согласует с ней свои решения. Законодательство закрепляет в качестве главных задач ФРС экономический рост, максимальный уровень занятости и стабильность цен. Никаких количественных параметров закон ФРС не навязывает, не говоря уже о том, что ФРС самостоятельно решает, какая из целей является приоритетной в данный момент. ФРС обязана регулярно отчитываться перед Конгрессом, и эти выступления становятся объектом пристального внимания деловых и политических кругов Америки.
Независимость обеспечивается процедурами назначения членов Совета управляющих, президентов ФРБ, а также характером финансирования ФРС. Все семеро членов совета назначаются президентом Соединенных Штатов, но назначения должны быть утверждены Сенатом. Срок полномочий члена совета — 14 лет, при этом каждые два года заменяется один из управляющих. Президент каждого ФРБ назначается на пятилетний срок советом директоров банка с одобрения Совета управляющих. Этот порядок дает определенные гарантии того, что Совет управляющих и директора ФРБ не окажутся ставленниками политических групп. Что касается финансирования, то основная его часть поступает в ФРС в виде процентных доходов от правительственных ценных бумаг, покупаемых в рамках проведения операций на открытом рынке. Некоторая часть приходится на доходы от инвестиций в иностранную валюту, а также на оплату услуг ФРС (например, за клиринг чеков). Бюджетных денег ФРС не получает, а та часть поступлений, которая остается после вычета всех расходов (80-90% доходов), возвращается казначейству США.
Старший аналитик ФК «НИКойл» Алексей Казаков отмечает, что характер независимости ФРС несколько отличен от независимости других центробанков, в частности ЕЦБ. «Обе организации — и ЕЦБ, и ФРС — обладают большой независимостью, — это их общая черта. Как показали недавние события, ЕЦБ может позволить себе кредитно-денежную политику, отличную от той, которую хотели бы видеть, например, канцлер Германии или президент Франции. По другую сторону океана глава ФРС Алан Гринспен регулярно (но дипломатично) критикует казначейство США (а значит, и республиканскую администрацию) за несбалансированность бюджетной политики, которая может угрожать долгосрочным интересам экономики США. При этом трудно себе представить, чтобы нынешняя ФРС изменила ставку по федеральным фондам лишь «по звонку» из Белого дома». В то же время, отмечает Алексей Казаков, огромный авторитет ФРС заслужен той важной ролью, которую эта организация играла в регулировании экономики США при разных администрациях в течение десятилетий, в том числе и в годы экономических кризисов. Авторитет же ЕЦБ «авансом» определен его уставом, местом в ряду организаций и учреждений ЕС, наконец, его миссией. Однако ЕЦБ еще предстоит продемонстрировать свою эффективность в решении своих уставных задач.
Аналитик банка «Зенит» Данила Левченко считает, что и Банк России очень независим с точки зрения понимания этой независимости в общемировой практике. «Сама идея независимости центральных банков родилась в рамках борьбы с инфляцией. Правительства могли использовать станок с целью покрытия дефицита бюджета, могли вынудить национальный банк снижать ставки перед выборами. Все это ослабляло регулирование денежного предложения. Отстранить правительство от станка — это и был основный смысл борьбы за независимость. В России эта цель полностью достигнута. В законе о ЦБ прописано, что Банк России не может кредитовать правительство и что использование инструментов денежного и валютного рынка полностью находится в компетенции ЦБ. Также обозначено, что ЦБ не отвечает по обязательствам государства. С точки зрения независимости, на мой взгляд, имеется даже некоторый перегиб. Сложилась такая ситуация, что формально ЦБ не несет никакой ответственности за реализацию задач по обеспечению достижения стабильности рубля. Точнее, ответственность есть, но она существует на «понятийном» уровне. Мы регулярно видим, как Сергей Игнатьев отчитывается перед президентом. Однако с точки зрения закона он этого делать совершенно не обязан». Вместе с тем, отмечает Данила Левченко, сейчас руководство ЦБ гораздо более ответственно относится к соответствию своих дел взятым обязательствам, чем это было, например, в эпоху «правления» Виктора Геращенко.
Джентльменский набор ЦБ. ФРС управляет экономикой, увеличивая или уменьшая предложение денег с помощью трех классических инструментов. Во-первых, ФРС может регулировать объем денежной массы путем операций на открытом рынке — покупки и продажи долговых обязательств правительства США. Крупные продажи этих бумаг приводят к изъятию части денег из экономики. И напротив, скупая государственные ценные бумаги, ФРС наполняет экономику деньгами.
Во-вторых, ФРС может непосредственно регулировать две процентные ставки: ставку по федеральным фондам и ставку дисконтирования. Ставка по федеральным фондам — это цена, за которую банк, нуждающийся в дополнительных краткосрочных резервах, может позаимствовать их у других банков, которые в данный момент имеют избыточные резервы на счетах в ФРБ. Строго говоря, ФРС устанавливает не саму ставку по федеральным фондам (она определяется рынком), а ее целевой уровень. Корректировка рыночной ставки происходит опять же посредством операций на открытом рынке. Например, если ФРС хочет добиться понижения процентных ставок на рынке федеральных фондов, она покупает у банков ценные бумаги. В результате объем средств, находящихся на депозитах банков в ФРС, оказывается выше установленной обязательной суммы, и банки получают возможность предоставлять эти излишки в виде кредитов на рынке федеральных фондов. Рост предложения денег приводит к снижению процентных ставок по федеральным фондам, а это в свою очередь ведет к соответствующей корректировке банками prime rate — базовой ставки по краткосрочным кредитам, выдаваемым первоклассным заемщикам. Таким образом, когда Комитет по открытым рынкам ФРС объявляет о снижении ставки по федеральным фондам, он тем самым сигнализирует о смягчении кредитно-денежной политики, а повышение ставки — это сигнал к тому, что политика становится более рестриктивной.
Ставка дисконтирования (discount funds rate) взимается ФРБ по кредитам, напрямую выдаваемым ими коммерческим банкам — членам ФРС, если последние нуждаются в средствах для выполнения резервных требований. Однако эта ставка не имеет такого большого значения, как ставка по федеральным фондам, так как коммерческие банки обращаются за кредитами непосредственно к ФРС только в случае крайней необходимости.
В-третьих, ФРС может влиять на предложение денег, меняя требования к объему обязательных резервов банков. Повышая их, ФРС сокращает количество денег в свободном обращении, снижая — увеличивает. К изменению обязательных резервов американские (да и другие) регуляторы прибегают редко, поскольку этот инструмент регулирования — наименее гибкий по сравнению с двумя другими.
В отличие от ФРС для российского ЦБ процентные ставки не являются основным инструментом воздействия на денежное обращение. «Пока и политика во многом завязана на валютный курс, и основным каналом поступления денег в экономику является валютный рынок. Даже цели никто особой не ставит превратить ставку рефинансирования во что-нибудь экономически значимое, — отмечает Данила Левченко. — Ставка рефинансирования используется в различных расчетах, не связанных с денежным рынком (различные санкции, налоговое законодательство и т. д.). Такое положение дел затрудняет использование этой ставки в качестве оперативного инструмента воздействия на рынок. Ее уровень, отвечающий потребностям денежного предложения, может оказаться неадекватным в других областях, где она используется как расчетная база». Аналитик считает, что процентная ставка может превратиться в инструмент регулирования так быстро, как только ЦБ найдет в себе силы отказаться от ежедневных интервенций на валютном рынке и отойти от управляемого плавания. «В принципе роль ключевой ставки могла бы играть не ставка рефинансирования, а что-то другое. Сейчас ЦБ устанавливает и ставки по депозитам, и нижний уровень ставок прямого репо. Сузив коридор и упростив механизм доступа к средствам со стороны банков, вполне можно было бы сформировать нормальный процентный механизм воздействия на рынок и на экономику. Особенно если бы ЦБ решился принимать больший спектр ценных бумаг в обеспечение по кредитам и совершать операции по купле-продаже, активно формируя и используя свой собственный портфель. Такие операции с долговыми обязательствами различных эмитентов (не обязательно государственных) способствовали бы развитию новых каналов удовлетворения спроса на деньги со стороны экономики и обеспечивали бы активное участие ЦБ в формировании структуры ставок денежного рынка».
Это может показаться странным, но в США поддержание какого-либо валютного курса вообще не декларируется в качестве задачи ФРС. Даже комментарии о ситуации на рынке Forex традиционно не относятся к ведению Алана Гринспена и его подчиненных, а отдаются «на откуп» Минфина США (хотя в последнее время глава ФРС все чаще нарушает эту традицию). «Вообще-то мониторинг ситуации на валютных рынках и интервенции на них с той или иной целью — обычная работа центральных банков, и я уверен, что ФРС свою работу знает, — полагает Алексей Казаков. — В этом смысле комментарии относительно тенденций на валютных рынках из уст руководителей Минфина США звучат необычно. Этот парадокс, по-видимому, объясняется тем, что в сфере отношений властей с общественностью большую роль играют исторически сложившиеся традиции и условности. Кроме того, то, что казначейство США так активно комментирует тенденции на валютном рынке (то есть участвует в формировании общественного мнения по этой теме), можно расценивать как свидетельство высокой политической значимости этого вопроса для администрации президента США».